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La force de gouverner. Le pouvoir exécutif en France, XIXe-XXIe siècles
Au commencement, les régimes politiques modernes visèrent à affaiblir les pouvoirs du gouvernement. En France, les républicains n'eurent de cesse de réduire la puissance du pouvoir exécutif, afin de conjurer l’arbitraire de la monarchie et de l’empire. Aujourd’hui, notre démocratie présidentielle est concentrée autour d’un chef suprême, tenu non plus pour un obstacle à l’expression du peuple mais pour son principal vecteur. Que s’est-il passé?
Des années 1870 aux années 1930, les assemblées ont contrôlé l’essentiel de la confection des lois et ont dominé l’action du gouvernement, dans une continuité stable, grâce notamment à la permanence des commissions, alors que se succédaient les cabinets. On doit à cette République du Parlement, donc du débat et du compromis, le substrat qui nous régit encore : laïcité, libertés publiques (presse, réunion, syndicats, associations), système moderne de l’enseignement public, protection sociale.
La conduite de la guerre devenue mondiale et le combat contre la crise économique majeure de 1929 instillent à droite comme à gauche l’idée d’un Exécutif fort, clé de voûte constitutionnelle. Depuis la Cinquième République, l’Exécutif décide des lois et de leur instabilité car il en change selon sa couleur politique, et limite la discussion parlementaire qui n’inspire plus l'esprit du régime.
D’où le paradoxe qu’analyse Nicolas Roussellier dans ce grand livre : les juristes se gargarisent d’une «tradition républicaine», véritable vue de l’esprit puisque la logique du régime actuel est l’exact opposé de l’ancien esprit républicain. Historiquement parlant, il n’y a pas eu une République mais deux. Et contrairement à d’autres pays, la France n’a pas su mener à bien la modernisation du pouvoir gouvernemental tout en préservant une tradition parlementaire : elle est passée d’un déséquilibre institutionnel à un autre. Chaque jour, on le constate, elle en paie politiquement le prix fort.
Des années 1870 aux années 1930, les assemblées ont contrôlé l’essentiel de la confection des lois et ont dominé l’action du gouvernement, dans une continuité stable, grâce notamment à la permanence des commissions, alors que se succédaient les cabinets. On doit à cette République du Parlement, donc du débat et du compromis, le substrat qui nous régit encore : laïcité, libertés publiques (presse, réunion, syndicats, associations), système moderne de l’enseignement public, protection sociale.
La conduite de la guerre devenue mondiale et le combat contre la crise économique majeure de 1929 instillent à droite comme à gauche l’idée d’un Exécutif fort, clé de voûte constitutionnelle. Depuis la Cinquième République, l’Exécutif décide des lois et de leur instabilité car il en change selon sa couleur politique, et limite la discussion parlementaire qui n’inspire plus l'esprit du régime.
D’où le paradoxe qu’analyse Nicolas Roussellier dans ce grand livre : les juristes se gargarisent d’une «tradition républicaine», véritable vue de l’esprit puisque la logique du régime actuel est l’exact opposé de l’ancien esprit républicain. Historiquement parlant, il n’y a pas eu une République mais deux. Et contrairement à d’autres pays, la France n’a pas su mener à bien la modernisation du pouvoir gouvernemental tout en préservant une tradition parlementaire : elle est passée d’un déséquilibre institutionnel à un autre. Chaque jour, on le constate, elle en paie politiquement le prix fort.
848 pages, Hardcover
Published October 8, 2015
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February 29, 2016
Maître de conférences à Sciences Po Paris, Nicolas Roussellier a consacré ses recherches à l'histoire institutionnelle française du XXe siècle. Sa thèse de doctorat, publiée en 1997, est l'ouvrage de référence sur le parlementarisme français après la Première guerre mondiale. L'impressionnant travail qu'il consacre, sur plus de 800 pages, au pouvoir exécutif en France en constitue le pendant. Car l'histoire des institutions françaises des débuts de la Troisième République à l'avènement de la République gaullienne, peut se lire comme l'inhibition du Parlement et l'affirmation symétrique de l'Exécutif.
Le changement est radical entre Gambetta et De Gaulle. Dans la tradition rousseauiste, le premier considérait le Parlement, la "Nation assemblée", comme le lieu d'expression de la volonté populaire, le pouvoir exécutif étant réduit, comme son nom l'indique, à un simple rôle d'exécution. Fort de l'expérience acquise à la tête de la France libre et échaudé par les échecs répétés du "régime des partis", le second, au contraire, renverse la hiérarchie : la "force de gouverner" se voit confier à l'Exécutif, le Parlement étant cantonné par le "fait majoritaire" au rôle de chambre d'enregistrement.
Mais, Nicolas Roussellier y insiste, si la rupture est radicale, les filiations sont bien réelles. La Cinquième République ne construit pas l'omnipotence de l'Exécutif sur une table rase. Trois exemples le montrent.
La figure présidentielle. La hantise du "pouvoir personnel" avait conduit les Républicains à cantonner à un rôle purement cérémoniel le Chef de l'État. Tout juste bon à "inaugurer les chrysanthèmes", le Président de la République n'en a pas moins conquis, tout au long des Troisième et Quatrième Républiques, une influence grandissante. Nicolas Roussellier montre comment Poincaré, Millerand et Auriol donnent à la fonction une place de plus en plus importante dont De Gaulle héritera.
Le monopole parlementaire de fabrication de la loi remis en cause. On sait que la Cinquième République opère une révolution juridique - et une trahison de la tradition républicaine - en bornant le domaine jusqu'alors illimité de la loi. Mais cette réduction des pouvoirs du Parlement n'était pas sans précédent. La Première Guerre mondiale, les crises financières des années 20, la mise en œuvre des premières politiques publiques dans les années 50 avaient conduit l'Exécutif à obtenir du Parlement des lois d'habilitation l'autorisant à légiférer par "décrets-lois". Au début du siècle, la constructive jurisprudence du Conseil d'État avait ouvert la voie à la reconnaissance d'un pouvoir réglementaire autonome, indépendamment de l'exécution d'une loi déterminée.
Le "modèle Matignon". L'efficacité administrative qui inspire les réformes gaulliennes emprunte à une longue tradition réformiste. Nicolas Roussellier rappelle l'influence du taylorisme sur les projets de "gouvernement moderne". Le Président du Conseil, qui n'était à l'origine qu'un primus inter pares, otage d'une majorité parlementaire fragile, se dote de l'administration propre qui lui faisait défaut. Elle s'installe à Matignon sous Flandin en 1935 et devient progressivement l'épicentre du travail gouvernemental au détriment du Parlement. La Cinquième République en sera l'héritière.
Le changement est radical entre Gambetta et De Gaulle. Dans la tradition rousseauiste, le premier considérait le Parlement, la "Nation assemblée", comme le lieu d'expression de la volonté populaire, le pouvoir exécutif étant réduit, comme son nom l'indique, à un simple rôle d'exécution. Fort de l'expérience acquise à la tête de la France libre et échaudé par les échecs répétés du "régime des partis", le second, au contraire, renverse la hiérarchie : la "force de gouverner" se voit confier à l'Exécutif, le Parlement étant cantonné par le "fait majoritaire" au rôle de chambre d'enregistrement.
Mais, Nicolas Roussellier y insiste, si la rupture est radicale, les filiations sont bien réelles. La Cinquième République ne construit pas l'omnipotence de l'Exécutif sur une table rase. Trois exemples le montrent.
La figure présidentielle. La hantise du "pouvoir personnel" avait conduit les Républicains à cantonner à un rôle purement cérémoniel le Chef de l'État. Tout juste bon à "inaugurer les chrysanthèmes", le Président de la République n'en a pas moins conquis, tout au long des Troisième et Quatrième Républiques, une influence grandissante. Nicolas Roussellier montre comment Poincaré, Millerand et Auriol donnent à la fonction une place de plus en plus importante dont De Gaulle héritera.
Le monopole parlementaire de fabrication de la loi remis en cause. On sait que la Cinquième République opère une révolution juridique - et une trahison de la tradition républicaine - en bornant le domaine jusqu'alors illimité de la loi. Mais cette réduction des pouvoirs du Parlement n'était pas sans précédent. La Première Guerre mondiale, les crises financières des années 20, la mise en œuvre des premières politiques publiques dans les années 50 avaient conduit l'Exécutif à obtenir du Parlement des lois d'habilitation l'autorisant à légiférer par "décrets-lois". Au début du siècle, la constructive jurisprudence du Conseil d'État avait ouvert la voie à la reconnaissance d'un pouvoir réglementaire autonome, indépendamment de l'exécution d'une loi déterminée.
Le "modèle Matignon". L'efficacité administrative qui inspire les réformes gaulliennes emprunte à une longue tradition réformiste. Nicolas Roussellier rappelle l'influence du taylorisme sur les projets de "gouvernement moderne". Le Président du Conseil, qui n'était à l'origine qu'un primus inter pares, otage d'une majorité parlementaire fragile, se dote de l'administration propre qui lui faisait défaut. Elle s'installe à Matignon sous Flandin en 1935 et devient progressivement l'épicentre du travail gouvernemental au détriment du Parlement. La Cinquième République en sera l'héritière.
October 13, 2024
C'était la première fois, ou au moins une des premières fois, que je lisais de bout en bout un ouvrage de ce genre (au moins pour mon plaisir personnel), et j'ai vraiment aimé. C'est un gros morceau, mais éclairant sur le renforcement du pouvoir exécutif dans l'histoire républicaine, qui permet de nuancer l'idée d'une rupture totale entre la Ve République et les régimes précédents.
Ma citation préférée :
Ma citation préférée :
[Auriol] note d'ailleurs avec beaucoup de virulence que de Gaulle dans ses voyages n'hésite pas à utiliser la figure de la personnalisation à outrance : « il a parlé à Nice sur une estrade de huit mètres de haut, avec quantité de haut-parleurs ; il est vraiment cinglé, il parle à la première personne du pluriel »
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